Expertos debaten sobre principales tópicos que se abren en reforma constitucional

Tres son los ejes que el gobierno ha planteado como las grandes reformas estructurales que pretende instaurar la presidenta Michelle Bachelet en su segunda administración.

El debate ya se inició, y no excento de dificultades, en el tributario y educacional, faltando abrirse aún el de las reformas constitucionales, que según el mandato expreso de la mandataria quedó pendiente para el próximo año. Sin embargo, DF en conjunto con Libertad y Desarrollo, llevarán a cabo el día de hoy el seminario "Debate Constitucional y su Dimensión Económica", con la presencia de destacados expertos en la materia. En la cita, se abordarán diferentes aristas que girarán en torno a las principales interrogantes que se comienzan a abrir de cara al inicio formal de la discusión por una nueva Constitución.

Entre ellas figuran las dudas que existen en torno a los derechos de propiedad y herencia; a los medios de comunicación; a los cambios que podrían venir en los sectores de la minería y los derechos de aguas; el nuevo rol del Banco Central, entre otras aristas de relevancia política y económica. Los cuatro expositores del encuentro, abogados Francisco Zúñiga, José Francisco García, Arturo Femandois y Jorge Correa Sutil adelantan el debate, en torno a tres grandes ejes estructurales, los cuales ya han sido adelantados- al menos en sus prinicipios generales- en el programa de gobierno. Los especialistas fueron consultados en torno a dichas áreas.

La primera se refiere a la idea de modificar el rol estatal, que pasaría de ser un Estado Subsidiario a uno Social de Derecho, estilo Estado Benefactor europeo; la segunda, en el marco de la intención de eliminar los altos quórums, volviendo a primar para los cambios legales las mayorías; para finalizar con la, quizás, primera de todas las discusiones: el mecanismo que se adoptará para la reforma. En este último punto aparece como elemento central del debate la posibilidad de llevar a cabo una Asamblea Constituyente. Los expertos contrastan sus diferentes posiciones, coincidiendo en la necesidad de un amplio y necesario diálogo.


Francisco Zúñiga, Universidad de Chile

Cambio en el rol del Estado: de un Estado subsidiario a un Estado Social de Derecho
Una de las propuestas del programa del actual gobierno incluye la forma jurídico política del Estado Social de Derecho, para superar la definición monocolor, en lo ideológico, que impuso la dictadura en 1980 de un Estado Subsidiario. El Estado Social se aproxima en algunos países de la OCDE, a lo que denominamos Estado Benefactor o Welfare State; y que importa un cambio de modelo para abordar lo público, transitando del mercado puro y simple a la política democrática y al Estado, y que no se traduce en prescindir del mercado sino en abandonar la idea de que bienes y servicios públicos sean bienes de mercado.

Eliminación de los altos quorúms
En cuanto a los quórums reforzados o supramayoritarios de la legislación, el programa de gobierno defiende en la nueva Constitución su supresión completa, restaurando una categoría unitaria de ley sometida a las reglas de mayoría. Tal supresión responde a dos razones, una histórica y otra doctrinaria. La histórica es que las leyes de super-mayorías heredadas de la Constitución de 1980 eran una prolongación de las decisiones legislativas que adoptó la dictadura, más allá de 1990; de suerte que la Junta de la época legisló en forma express dictando buena parte de la legislación de quórum especial antes del 11 de marzo de 1990; y así dejar todo "atado". La doctrinaria estriba en que los quórums reforzados o supramayoritarios distorsionan la representación política y la fragua de decisiones políticas en el Congreso; imponiendo una lógica del acuerdo "forzoso". Esto no significa despreciar los acuerdos, pero situarlos en su lugar, dado que la política democrática normal tiene momentos de integración (acuerdos) y momentos de conflicto (desacuerdos).

Mecanismos para reformar la Constitución
El programa enuncia tres características básicas del procedimiento de cambio: proceso institucional, democrático y participativo, sin incursionar en un procedimiento específico. A su hora, la Presidenta fijará las bases de ese procedimiento para una nueva Constitución, y lo relevante es sumar a los partidos de la NM tras dicha decisión y en lo posible aunar esfuerzos de diálogo con otras fuerzas políticas e independientes para lograr un resultado, que Chile avance en dotarse de un nuevo Estatuto Fundamental democrático, moderno y eficiente.

José Francisco García, Libertad y Desarrollo
Cambio en el rol del Estado: de un Estado subsidiario a uno Social de Derecho
En primer lugar, no comparto el diagnóstico en torno a que la importancia relativa del principio de subsidiariedad en la Constitución la transforme en una Constitución neoliberal. Bajo la Constitución puede coexistir un amplio rango de políticas económicas y sociales, como lo demuestra una serie de políticas de corte social demócrata impulsadas durante los gobiernos de la Concertación. Hoy, la NM impulsa una serie de reformas en materia tributaria, educacional, laboral, creación de AFP estatal, todas apuntando a un mayor rol del Estado en la economía. Discrepo con el fondo de dichas reformas, pero la Constitución, en el grueso de ellas, no opera como una barrera para impedirlas. Hay mitología y exceso ideológico en este punto.

Eliminación de los altos quórums
Lo primero es distinguir entre los altos quórums para modificar la Constitución, de 3/5 en general para algunos temas y en casos calificados 2/3, con las leyes supermayoritarias, siendo el ejemplo más controversial las leyes orgánicas constitucionales que requieren de 4/7 y además deben enfrentar un control de constitucionalidad obligatorio ante el Tribunal Constitucional. A nivel comparado los quórums de reforma constitucional son bastante estándar, y en caso alguno pueden considerarse elevados, menos ilegítimos o antidemocráticos. La Constitución es un pacto que debe proteger a las minorías y la rigidez constitucional es un instrumento para lograrlo.

Mecanismos para reformar la Constitución
Las Asambleas Constituyentes en abstracto no pueden ser demonizadas. Sin embargo, tienen varios problemas en su concreción en el debate chileno. Primero, salvo uno o dos casos entre 150, las AC se justifican en casos de quiebre institucional asociados a guerra civil, externa o la transición desde una dictadura a un régimen democrático. En Chile no hay una crisis institucional. Segundo, en nuestro país obtuvo mala prensa, y con razón, cuando se propuso imponerla mediante un plebiscito por decreto, elaborado para evitar los controles constitucionales correspondientes. Obviamente la Constitución establece los mecanismos de reforma de la misma, los que pasan por poner en el centro al Congreso. Eso es sano en una democracia representativa, es el lugar de deliberación por excelencia.

Arturo Fermandois, Universidad Católica
Cambio en el rol del Estado: de un Estado subsidiario a uno social de derecho
El Estado Subsidiario es compatible con un Estado activo socialmente, hay incomprensión al levantar una supuesta incompatibilidad entre ambos, en la medida que aquel no prescinda de libertad y autonomía individual. Por otra parte, los derechos sociales descansan más en políticas públicas acertadas y eficientes que en leyes o constituciones. Esto no significa que no puedan existir principios de esta clase al legislar en la Carta, pero trasladar el problema al juez, sin acompañarlo con legislación y políticas públicas adecuadas, acarreará el desprestigio de ambos: Constitución y juez.

Eliminación de los altos quórums
Si no exigimos una mayoría calificada para establecer o modificar el texto de la Carta, si no exigimos un acuerdo entre mayoría y minoría, no hay rigidez ni supremacía y se acaba la Constitución: pasa a ser ley ordinaria. Si se eliminasen las leyes de mayorías especiales, probablemente se engrosará la Carta, haciendo las materias que en ellas se tratan –que son sensibles- finalmente más rígidas. Por lo demás, este es un tema cada vez menos relevante en la práctica parlamentaria en Chile, porque ninguna ley importante puede hoy ser aprobada por unos pocos votos. Aún si todas las leyes fuesen de quórum simple, en la realidad, los proyectos trascendentes requieren del consenso de las principales fuerzas parlamentarias. La reforma tributaria probó visiblemente este fenómeno, que emergió hace varios años.

Mecanismos para reformar la Constitución
Los conceptos "institucional, democrático y participativo" encierran por ahora vacío e incertidumbre. El mecanismo para reformar la Constitución está en ella misma y ha funcionado fluidamente durante 25 años. Entiendo "institucional" como un mecanismo plenamente respetuoso de la Constitución, promovido desde ella y no saltándose sus reglas. Refundar Chile desde su base jurídica exige demostrar que en esto hay más que un capricho de la elite intelectual: probar que existe una convicción popular de que el pacto político entre mayorías y minorías -la Constitución- es el responsable de las carencias, desigualdades y tareas pendientes en Chile.
Pienso que no existe en absoluto esa convicción en la ciudadanía. Es por eso que soy partidario de reformar nuestra Carta, mas no de desecharla por completo.

Jorge Correa Sutil, Universidad Diego Portales
Cambio en el rol de Estado: de un Estado subsidiario a uno social de derecho
Si el Estado social se procura suprimiendo diversas normas que aseguran un Estado subsidiario, ganará la libertad de las mayorías para hacer política pública. En ese escenario, la intensidad de la actividad o regulación estatal dependerá de la democracia y de esas mayorías; las que siempre son, por definición circunstanciales, así que ese epíteto peyorativo con que se las denuesta está de más. Esa manera es la que tienen los países civilizados de definir diferencias como las que hoy existen en Chile. En cambio, si el Estado social de derechos se consagra en la Constitución, otro modelo impedirá decidir los asuntos públicos por mayoría. A eso se suma una alta probabilidad de que los derechos económico sociales sean reclamados en tribunales y entonces la política disminuirá sus facultades y crecerá la de los tribunales para imponer políticas sociales. A mi juicio, esas serían malas noticias para la democracia.

Eliminación de los altos quórums
Los quórums para reformar la Constitución son siempre opinables, pero a mi juicio ellos deben ser altos, mucho más que una mayoría simple. De lo contrario, el país renuncia a tener Constitución. Estas, por definición son reglas del juego que se imponen a las mayorías y las contienen y controlan. Las leyes orgánico constitucionales, son materialmente Constitución, pues se imponen a la mayoría. Chile tiene la Constitución más extensa del mundo. A mi parecer, ello puede explicarse en razón del temor que tuvo Pinochet y la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución a la democracia, pero no son justificables desde una perspectiva democrática. Ellas, junto al binominal, son el último bastión de la llamada "democracia protegida".

Mecanismos para reformar la Constitución
Si el Congreso no decide acerca del método, entonces lo que habrá es un quiebre constitucional y no se cumplirá el requisito de ser "institucional" en el proceso de modificación de la Constitución. El Congreso, si se reúnen mayorías suficientes para alterar la Constitución, puede agregar al proceso institucional y democrático, diversos mecanismos participativos. De lo contrario, no son posibles. La ecuación institucional y participativa requiere necesariamente pasar por el Congreso.